Número 4 / Septiembre - Diciembre 2002
Monográfico
Sistemas de Innovación

Políticas para la Consolidación de los Sistemas Locales de Innovación en la Argentina.

Pablo H. Sierra

Introducción

El propósito del presente documento es analizar los factores que contribuyen o que limitan el proceso de innovación en los entornos locales. Por el lado de la oferta, ponemos especial énfasis en el rol de las instituciones públicas y privadas y en un diseño institucional de la política científico y tecnológica que les dé cabida y las fortalezca. Por el lado de la demanda, destacamos la actitud empresaria frente a la adopción de tecnología, en el contexto en el que le toca desenvolverse, en nuestro caso la década de los 90s.

La hipótesis que nos anima es que, si bien el proceso innovativo exige un gran esfuerzo de gestión (de las instituciones locales) y un diseño institucional adecuado del Sistema Nacional de Innovación, ello tampoco es suficiente para que se desarrollen los sistemas locales. Se requiere además una cambio en la conducta empresaria, la que a su vez se verá influída por las señales de “la macro” en el tiempo.

En la Argentina la inestabilidad política y económica retrasó en tres décadas el desarrollo del sistema argentino de ciencia, tecnología e innovación, situación que comenzó a revertirse a principios de la década de los 80s, con la recuperación de las instituciones republicanas y democráticas. Hubo entonces una revalorización de la importancia del capital humano para el desarrollo y cierta recomposición del daño creado por la proscripción y el exilio. Lentamente comenzaron a formarse redes organizacionales y con ellas vínculos de cooperación, que tiene un papel clave en los procesos de innovación y difusión de tecnología en el contexto del desarrollo regional. Más adelante a mediados de la década de los 90s, se emprende el rediseño institucional del área de CyT, cuestión a la que le asignamos una importancia clave en este trabajo.

Empezamos en la sección I, presentando algunas nociones sobre el concepto de “Sistema Nacional de Innovación”, como espacio que asigna una mayor atención a la heterogeneidad de las situaciones y a la especificidad de los comportamientos y permite desde allí dar respuestas a las iniciativas de los actores sociales.

En la sección II consideramos desde un punto de vista académico-práctico, el rol del "Sistema Nacional de Innovación" como agente del desarrollo económico y social, reivindicando "el ambiente" en el que tienen lugar procesos innovativos exitosos. Consideramos las implicancias para el diseño de las políticas públicas, y planteamos el papel que deben cumplir las instituciones tanto las públicas como las privadas.

Munidos de estos elementos conceptuales, en la sección III tratamos la interacción entre oferta y demanda de tecnología en el sistema regional de los 90s y, particularmente, las diferencias de comportamiento observados en cada región (provincia) según los resultados de la Encuesta sobre la Conducta Tecnológica de las Empresas Industriales Argentinas. Este es el marco al que responde el nuevo sistema institucional que comienza a operar a mediados de la década. Presentamos por ende las características básicas de estas transformaciones, y en particular la lógica de gestión a la que responden (adicionalmente, en un anexo se comenta en detalle la composición del sistema institucional).

A continuación presentamos la distribución provincial/regional de los recursos asignados a la promoción de la investigación y de la innovación y modernización tecnológica. Respecto de estos últimos hacemos notar que más allá de los indicadores cuantitativos logrados, importan los esfuerzos de instalación del Programa en la sociedad en cuanto a las enseñanzas y aprendizajes en la gestión de la política tecnológica, en un país que carecía de esta experiencia.

Los problemas de desarticulación que mencionamos no siempre se relacionan con falta de recursos. En este sentido, en la sección IV presentamos un análisis de la distribución de la promoción dirigido a ciertas temáticas y localizaciones específicas, en donde se hacen notar estas desarticulaciones. Para ello, consideramos los resultados del Programa Piloto de detección de necesidades (demandas) de CyT desarrollado por la ex Secretaría de CyT en el marco institucional del COFECYT en 1998. Aquel Programa permitió detectar una serie de problemas y demandas prioritarias en materia de Ciencia y Tecnología, que dieron posteriormente lugar a las prioridades técnico-políticas en esta materia a nivel provincial.

En esta misma sección y a efectos de contribuir a la línea argumental, presentamos las conclusiones de otros trabajos de campo, en particular un estudio de la demanda de tecnología en el complejo frutícola del Sur (Río Negro y Neuquén).

En la Sección V, consideramos la implicancia de estas observaciones, y planteamos una serie de recomendaciones de política. Se trata de acciones orientativas, en su gran mayoría, aunque existen también algunas recomendaciones más específicas, sobretodo vinculadas al fortalecimiento institucional. El marco de estas acciones creemos que deben ser los futuros Planes Nacionales Plurianuales.

Finalmente, si la consolidación de los sistemas locales de innovación es como creemos una opción de alto valor estratégico, tanto en el campo de la acción institucional privada como en el de las políticas públicas relacionadas con el desarrollo tecnológico, será prioritario consolidar ciertas redes empresarias de información comercial y tecnológica, así como fortalecer las vinculaciones entre los componentes del sistema. Habrá que tener conciencia acerca de la complejidad para superar algunos de los obstáculos y condicionamientos ya sea del lado de la oferta (institutos y organismos de CyT públicos o privados, universidades, agencias de promoción, etc, que contribuyen a la producción y difusión de conocimientos científicos y tecnológicos), como de la demanda (básicamente las empresas y según las circunstancias, también los propios componentes de la oferta). Esta es una de las reflexiones que proponemos en la última sección.

1. La dimensión territorial. Sistemas de vinculación tecnológica regional

Lo que caracteriza a un sistema de innovación exitoso es su capacidad para promover interacciones constructivas entre las unidades que lo componen, tendientes a superar la falta de coherencia, la fragmentación de esfuerzos y los desequilibrios en el acceso a los recursos.

Por el lado de la oferta, dichas unidades incluyen institutos y organismos de CyT públicos o privados, universidades, agencias de promoción, etc, cuya misión básica es contribuir a la producción y difusión de conocimientos científicos y tecnológicos, entre empresas o grupos sociales de diversa índole. Esta función muchas veces incluye la de ser demandantes.

Las características de la región (mercados, recursos naturales, capacidades técnicas y política de CyT), determinan el comportamiento de esas unidades y la forma que adquiere su cristalización en redes. Los procesos de innovación y difusión en el contexto regional remiten a las características que asumen dichas redes de localización territorial. La importancia que han tomado las redes organizacionales en el contexto del desarrollo regional, está dada por el papel clave que se le asigna a la articulación y cooperación de los actores que la integran, en el proceso de innovación y difusión de tecnología (Martinez Nogueira R, 1998).

La evidencia derivada del análisis de algunas exitosas concentraciones regionales de firmas (distritos, clusters, etc.) ha revalorizado el papel de la cooperación local como parte de una estrategia para responder a la competencia globalizada y a los requerimientos crecientes en materia de innovación tecnológica.

Asimismo y como resultado de la maduración del concepto de “Sistema Nacional de Innovación”, toman cuerpo los enfoques más atentos a la heterogeneidad y a la especificidad: la heterogeneidad de las situaciones y la especificidad de los comportamientos y por lo tanto de las respuestas que es necesario dar a las iniciativas de los actores sociales.

Este intento por comprender el concepto de ”Sistema Nacional de Innovación”, revalorizó el análisis de la forma en que los sistemas de innovación evolucionan al nivel regional (Cooke, P., Gómez Uranga, M. y Etxeberría, G, 1997), e impacta en el diseño de las políticas públicas de CyT, en el sentido en que se pone énfasis en atender los requerimientos de las estructuras sociales, productivas y de investigación locales.

Se otorga una atención especial a la forma en que se gestionan y promueven los lazos y el intercambio con el sector productivo, ya que de ellos depende la ejecución de los proyectos.

Es en el marco de mejorar esta coincidencia entre oferta y demanda de C y T, que se enfatiza el valor de las políticas tendientes al fortalecimiento institucional y a los procesos de toma de decisiones.

Consecuentemente, la importancia de desarrollar capacidades científicas y tecnológicas en los niveles regional o provincial de nuestros países, además de tener en cuenta consideraciones de equidad destinadas a lograr una mayor integración, enfatiza el papel del territorio en el desarrollo del sistema de innovación, en tanto ámbito que articula las problemáticas sociales, productivas, ambientales y políticas con los recursos latentes, a la vez que permite recuperar la heterogeneidad y la especificidad de las situaciones, frente al avance uniformador de la globalización.

2. Los requerimientos y la viabilidad de las políticas de fortalecimiento de los sistemas locales de innovación

En un trabajo elaborado durante la primera etapa del Proyecto Globalização e Inovação Localizada (López y Lugones, 1998), se formulaban un conjunto de observaciones surgidas de la evidencia empírica disponible y de la revisión de la literatura internacional respecto de los lazos entre los sistemas locales, el proceso de globalización, las actividades de innovación y los senderos de desarrollo. Esas observaciones pueden sintetizarse como sigue:

· de acuerdo con las tendencias mundiales, puede esperarse que la futura prosperidad de países, regiones y áreas, descanse menos en su dotación de recursos naturales y cada vez más en la posesión de ciertos activos estratégicos de creciente importancia, tales como el nivel acumulado de conocimiento y experiencia, las capacidades y habilidades de sus recursos humanos y la calidad de sus instituciones.

• las capacidades de innovación tecnológica jugarán un rol central en la supervivencia/desarrollo de firmas, regiones y naciones.
• los procesos de innovación tecnológica dependerán cada vez más de interacciones -formales e informales- entre diferentes agentes, firmas e instituciones.
• el ritmo, características y consecuencias de las actividades de innovación tienen determinantes sociales e institucionales; por tanto, se “enraizan” en ambientes locales, regionales y nacionales específicos.
• el proceso de globalización, entendido como una ampliación y profundización de la internacionalización de las actividades económicas, de la interdependencia entre los actores (firmas, gobiernos, instituciones) y del debilitamiento de las fronteras económicas nacionales, se ha convertido, de la mano de las reformas estructurales encaradas en nuestra región, en un factor de ineludible influencia sobre el desempeño y sobre las opciones estratégicas de las firmas domésticas.
• la incorporación de los sistemas locales a la lógica global no es garantía de éxito para las firmas ni de bienestar para la población (condición “suficiente”), pero parece asumir crecientemente el carácter de “condición necesaria” para evitar el atraso tecnológico y el estancamiento.
• la ampliación y profundización de los contactos con el mercado internacional desencadena desequilibrios e induce a la reorganización de los sistemas locales.
• aunque la “globalización” transforma el funcionamiento de los sistemas locales, no elimina la relevancia de los contextos sociales e institucionales particulares en cuanto al tipo de actividades que se desarrollarán y la manera en que se implementarán en cada una de las regiones que se “sume” a la globalización.
• existen también determinantes sectoriales que inciden sobre el grado de concentración/dispersión geográfica de las actividades innovativas y en su dinámica y características; los determinantes sectoriales explican las diferencias entre actividades en cuanto a los umbrales para la incorporación de los tejidos locales -o de algunos de sus integrantes- a la lógica global.
• la importancia de los tejidos locales será probablemente mayor en aquellas actividades en donde los conocimientos tácitos⁽¹⁾ prevalecen sobre los codificados.
• las diferencias de carácter microeconómico al interior de los sistemas locales y la existencia de “fallas de mercado” originan desigualdades en las posibilidades de acceder al aprovechamiento de las externalidades asociadas a la incorporación a “networks” internacionales, por lo cual, la irrupción de la lógica global en los tejidos locales puede reforzar un círculo vicioso que implica posibilidades de exclusión y de aumento de las heterogeneidades en capacidades y desempeño.
• los sistemas locales dotados de mayor flexibilidad adaptativa, es decir con capacidad para dar mejores y más rápidas respuestas ante cambios en la demanda y en las condiciones de mercado, tendrán mayores posibilidades de aprovechar las oportunidades que se derivan del proceso de globalización y de minimizar los riesgos que el mismo entraña.
• la vulnerabilidad de los sistemas locales ante impactos de origen externo será mayor cuanto más profunda sea su vinculación con el escenario global.
• la trayectoria previa seguida por los tejidos locales es un fuerte determinante de las características que asume su vinculación con los procesos globales; ésta, a su vez, puede ser decisiva en la definición de su trayectoria futura (path dependency); en muchos casos, la modificación de rutinas y prácticas previas y la transformación de las instituciones preexistentes puede ser un requisito para una positiva incorporación de los sistemas locales al escenario global (desaprendizaje).

Implicancias para la formulación de políticas

De lo expuesto se desprenden fuertes implicancias en relación con la formulación de políticas tendientes al fortalecimiento de los sistemas locales de innovación. En efecto, el escenario descripto revela que es factible y estratégicamente necesario llevar a cabo acciones de diversa naturaleza destinadas a la consolidación y mejoramiento de los tejidos locales, en orden a mejorar las condiciones de desenvolvimiento de las firmas y, por ende, sus posibilidades de vinculación provechosa a los procesos “globales” o de exploración de senderos de desarrollo alternativos. Estas acciones estratégicas pueden abarcar dos propósitos complementarios: favorecer los esfuerzos innovativos individuales de las firmas locales e impulsar la cohesión del tejido local estimulando la conformación de redes de vinculación entre empresas y entre éstas e instituciones, organismos y entidades del sistema local.

En pincipio, entre las acciones instrumentadas a nivel internacional con propósitos semejantes y cuya puesta en práctica en el medio local presenta razonables condiciones de factibilidad, pueden mencionarse, por ejemplo:

• apoyo al desarrollo de las instituciones locales y sus niveles de vinculación con los restantes componentes del sistema;
• mejoras en la disponibilidad de infraestructura económica y social;
• capacitación de recursos humanos
• asistencia técnica y extensionismo tecnológico
• facilidades para el acceso a información tecnológica y sobre mercados
• financiamiento a las actividades de innovación tecnológica
• gestiones para favorecer la penetración a mercados externos
• promoción de la inversión

La necesidad de un rol activo del Estado en materia de política científica y tecnológica en la promoción y apoyo al proceso de innovación encuentra su principal justificación en tres aspectos interrelacionados:

1. las llamadas “fallas en los mercados”;
2. el carácter de bien público de los resultados de las actividades de investigación básica y
3. las fallas sistémicas.

La existencia de fallas en los mercados de bienes, capitales e información hacen que haya menor generación y disponibilidad de conocimientos endógenos que lo que sería socialmente deseable para satisfacer las necesidades sociales y culturales. La incertidumbre que caracteriza el proceso de innovación tecnológica hace que las empresas y el sistema financiero sean renuentes a asignar los recursos requeridos para desarrollar esfuerzos tecnológicos endógenos en forma sistemática.

Por otra parte, como los conocimientos a los que da lugar el proceso de innovación no pueden ser totalmente apropiados por los que los generan (bien público), los beneficios sociales son mucho mayores que los privados y dan lugar a numerosas externalidades.

Asimismo, se pueden detectar fallas sistémicas no sólo en el funcionamiento de los mercados y de los organismos estatales, sino también en la ausencia o debilidad de las interacciones entre las diversas instituciones públicas y privadas, que debilita o hace estéril el esfuerzo creativo y, por ende, la posibilidad de aprovechar el potencial de la CyT para el desarrollo económico, social y cultural de un país o región.

El papel de las instituciones locales públicas y privadas

Particularmente en lo que respecta al mejoramiento de los ambientes locales en relación con los procesos de innovación tecnológica, existe un consenso cada vez mayor acerca de que, actualmente, la mejor política industrial y tecnológica consiste en fomentar la consolidación de redes empresarias de información comercial y tecnológica y en fortalecer la trama de vinculaciones entre los componentes del sistema local y las posibilidades de aprendizaje colectivo y de cooperación entre los mismos. El rol del Estado puede ser de vital importancia frente a los problemas de coordinación entre las firmas, para orientar la elección de tecnologías e incentivar la comunicación e intercambio de información entre los agentes (Amable, Barré y Boyer, 1997).

Por cierto, algunas de las acciones mencionadas pueden no requerir necesariamente de esfuerzos exclusivos por parte del sector público en sus niveles Nacional, Provincial o Municipal, sino que pueden asumir formas de carácter colectivo o cooperativo (impulsadas, por ejemplo, por las asociaciones empresarias) o bien de cooperación entre el sector público y el privado.

De hecho, es relativamente amplio el consenso respecto de las dificultades operativas que presenta la instrumentación de acciones públicas dirigidas a los ambientes locales, particularmente porque los programas correspondientes deberán diseñarse en relación directa con las especificidades regionales y sectoriales que caracterizan a los sistemas locales a los que estén dirigidos, lo que implica importantes acciones previas de obtención y análisis de información sobre las tramas o tejidos locales.

Esto implica que el papel de las instituciones locales y de las Asociaciones o Cámaras empresarias locales puede ser de crucial importancia, ya sea en acciones de cooperación con Instituciones Nacionales o de manera independiente de éstas⁽²⁾.

3. El sistema regional en Argentina.

La frase “sistemas locales de innovación “ constituye una poderosa metáfora para describir las múltiples interacciones entre instituciones, organizaciones y firmas participantes, muchas de las cuales operan independientemente de las demás. El sistema cubre entonces interacciones que son cooperativas y otras que son competitivas. Por eso el uso del término “sistema de innovación” no involucra una entidad que tenga el poder para controlar las operaciones del sistema.

El diagnóstico a este respecto, para el caso de la Argentina y específicamente a nivel de cada región, permite discriminar dos cuestiones de naturaleza diferente. Por un lado, que las instituciones públicas y privadas que constituyen la oferta de conocimiento tecnológico llevan a cabo sus proyectos con un fuerte grado de desarticulación entre ellas. Por otro lado, se nota una gran debilidad por parte de la demanda (principalmente empresas y agentes públicos) para hacer efectiva la incorporación de conocimientos o difundirlos.

Las posibilidades de que las políticas de desarrollo tecnológico resulten exitosas dependen, entonces, de la superación de importantes obstáculos y condicionamientos, que se presentan tanto del lado de la oferta como de la demanda.

En cuanto a los primeros, es esencial que el diseño de las políticas se apoye en un profundo conocimiento de las necesidades específicas de las firmas a las que están dirigidas. Ese conocimiento es la base para acertar en la elección de los mejores mecanismos para la absorción de tecnología por parte de las firmas.

Sin embargo, por diversos motivos –no siempre por escasez de recursos -, es frecuente que el diseño de los programas e instrumentos de desarrollo tecnológico carezca de la información de detalle solo obtenible a partir de diagnósticos puntuales que den cuenta de las especificidades sectoriales y por tipo de firma y de las particularidades del ámbito local en que éstas se desenvuelven, dando lugar a que esfuerzos valiosos y bien intencionados no logren cumplir plenamente sus propósitos.

Los condicionamientos del lado de la demanda son, posiblemente, aún más severos y más difíciles de enfrentar. Por una parte, en términos generales es baja la expectativa puesta por las empresas en los aportes que puedan recibir de la oferta de servicios tecnológicos, tanto de instituciones públicas como privadas; sobre todo, existe escasa confianza en que esos aportes puedan eventualmente tener incidencia determinante o -cuando menos- importante en la superación de los problemas que afectan el desempeño de las firmas en los mercados.

En lo que se refiere específicamente a las políticas públicas, las demandas, requerimientos y expectativas de las firmas están orientadas a la atención de otras carencias o debilidades, tales como las dificultades para el acceso al crédito en condiciones adecuadas, o a la defensa de la producción nacional frente a las importaciones, sobre todo en casos de prácticas desleales de comercio.

Probablemente las deficiencias de la oferta de servicios tecnológicos expliquen en buena medida las bajas expectativas de la demanda, pero también incide enormemente la escasa difusión y el bajo grado de adhesión, entre los empresarios locales, de las ideas que destacan la estrecha relación existente entre el desarrollo de esfuerzos permanentes en procura de mejoras en las capacidades tecnológicas y el logro de avances significativos en los niveles de competitividad e, incluso, en la defensa de las posiciones alcanzadas en los mercados.

El proceso de crecimiento rápido que tuvo la Argentina durante los 90s, se llevó a cabo mediante la importación de bienes de capital de última generación y la incorporación de tecnología del exterior que debilitó los esfuerzos in house y con ello los vínculos e interacciones que pueden darse entre los componentes del sistema de innovación para una mejor selección y aprovechamiento de las adquisiciones de tecnología incorporada o desincorporada. Obviamente, a este proceso hay que evaluarlo en el contexto de casi dos década de desinversión y por lo tanto obsolescencia de procesos y productos.

3.1. Las diferencias a nivel regional

La hipótesis de que la distancia relativa con respecto a las metrópolis o las áreas relativamente más desarrolladas puede corresponderse de manera bastante aproximada con la actitud innovativa de las firmas y, eventualmente, con ciertas características distintivas de su conducta tecnológica, en particular con lo referido a la demanda de servicios tecnológicos, parece justa.

A partir de la información obtenida en la Encuesta sobre la Conducta Tecnológica de las Empresas Industriales Argentinas, se formaron tres paneles de firmas correspondientes a sendos sistemas regionales de diversas características socio-económicas y variada distancia de la Cd. de Buenos Aires. Los paneles mencionados son los correspondientes a la Prov. de Córdoba, la Prov. de Buenos Aires (que rodea a la ciudad homónima) y la región de Cuyo y Alto Valle (conformada a los efectos de este análisis por la Prov. de Mendoza, la Cd. de Neuquén y el Alto Valle del Río Negro). Asimismo, la Prov. de Córdoba fue desagregada con el propósito de explorar la existencia de conductas tecnológicas diferenciadas entre el “Gran Córdoba” (capital provincial más los distritos industriales conurbados) y resto de la Provincia.

La primera observación es que, en 1996, en los pocos casos en que los indicadores correspondientes a la Pcia. de Bs. As. no son superiores a los promedios nacionales, resultan muy cercanos a los mismos, reflejando las ventajas que ofrece la proximidad al área metropolitana de la Cd. de Bs. As. en términos de posibilidades de aprovechamiento de la mayor oferta tecnológica relativa y de las economías de aglomeración.

En Córdoba es, asimismo, muy llamativa la superioridad del Gran Córdoba sobre el resto de la Provincia. Lo mismo ocurre al comparar los indicadores del resto de la Prov. con los relativos a los promedios nacionales. Esto sugiere que en la Cd. de Córdoba, caracterizada por un ambiente industrial relativamente desarrollado, resulta más fácil que en el resto de la Provincia, superar las desventajas para la innovación que resultan de localizarse fuera del radio de influencia de la Cd. de Buenos Aires.

Los indicadores correspondientes a Cuyo y Alto Valle indican una marcada preferencia de las firmas por las fuentes exógenas de conocimiento tecnológico, en la forma de consultorías, licencias y transferencias, lo que puede ser interpretado como un recurso destinado a compensar el aislamiento relativo en que operan las firmas de la región, reflejado en los bajos niveles de los indicadores correspondientes a vinculaciones con Instituciones de C&T.

La influencia de la aglomeraciones sobre la conducta tecnológica de las firmas puede asimismo apreciarse en la mayor proporción sobre la facturación que ocupan la suma de los gastos de las firmas de Pcia. de Bs. As. y Gran Códoba, destinados, en 1996, a mejoras tecnológicas de todo tipo, así como en los mayores valores alcanzados por estas dos áreas en el rubro vinculaciones.

Cuadro Nº 1

Indicadores generales de la conducta tecnológica de las firmas en 1996.

3.2 El rediseño institucional

Los cambios estructurales que se estaban operando en las pequeñas y medianas empresas, a partir del programa de convertibilidad y la apertura económica, hacía imperioso dotarlas de instrumentos y mayores posibilidades de competitividad. Las PyMES venían muy debilitadas de un largo período de fuerte inflación, especialmente en lo que hacía a la renovación de su equipamiento productivo.

El enfrentamiento con las nuevas condiciones de competitividad que imponía la apertura económica, significaría la desaparición de una alta proporción de las mismas, de allí la importancia de fortalecerlas innovativamente, tanto en lo que se refiere a tecnología incorporada en bienes de capital, como en desarrollo de procesos y productos, tecnologías de gestión, incorporación de sistemas de calidad, de tecnologías informáticas, entre otros.

A nivel regional, los problemas mencionados tienden a agravarse notablemente debido a la excesiva concentración en la Ciudad de Buenos Aires -y, en grado menor, en Córdoba y Rosario- que caracterizan a la estructura industrial argentina y a la dotación de infraestructura económica y social.

En efecto, en los ambientes locales las instituciones tienen menor desarrollo relativo, los eslabonamientos productivos son más débiles, las fallas de mercado se agudizan y las firmas tienden a operar en condiciones de mayor aislamiento. Las excepciones que confirman esta regla general son los casos, no muy numerosos en Argentina, de tejidos locales que, a partir de un ambiente favorable a la innovación tecnológica, consiguen compensar las desventajas de localizarse lejos de las aglomeraciones mencionadas. (Boscherini F, López M y Yoguel G, 1998)

A partir de 1996 en el marco de las denominadas "Reformas de Segunda Generación", la Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECyT) convocó a un centenar de profesionales destacados en todas las áreas del conocimiento y provenientes de todas las regiones del país, con el objeto de elaborar un diagnóstico y propuestas para mejorar el sector de ciencia y tecnología; los resultados de ese trabajo fueron publicados bajo el título "Bases para la Discusión de una Política de Ciencia y tecnología".

La separación de funciones fue el corazón del aquel rediseño institucional del área de CyT. El nivel de definición de políticas se concentró en el Gabinete Científico y Tecnológico, GACTEC, de carácter ínterministerial, y la programación de la política en la entonces SECYT que implementa como metodología de trabajo ampliamente participativa la de los Planes Nacionales Plurianuales (PNP). Por su parte el nivel de promoción fue encomendado a la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica que pasa a administrar todos los programas promocionales tecnológicos, y el nivel de ejecución se reservó a los Organismos Públicos de C y T, las Universidades y el sector privado. Cabe destacar que más adelante, hacia el año 2000, todo este entramado fue consagrado en una Ley, la 25467, de Ciencia y Tecnología.

En este marco de nuevas instituciones y formas de gestión, un papel relevante lo cumplen el Consejo Federal de Ciencia y Tecnología, conformado por las máximas autoridades provinciales en CTI, que participa en la determinación de prioridades, definición de políticas y distribución equitativa de los recursos, y el Consejo de gestión Interinstitucional que agrupa a todos los organismos nacionales de CyT.

El Plan es una metodología de trabajo sumamente participativa, que plantea como uno de sus objetivos centrales fomentar las capacidades científicas y tecnológicas en las diferentes provincias del país. Se parte de considerar que las economías regionales constituyen un elemento central en la conformación del Sistema Nacional de Innovación (SIN), ya que el territorio es el ámbito que articula las problemáticas sociales, productivas, ambientales y políticas con los recursos existentes. En tal sentido, el Plan orienta algunas de sus acciones a disminuir los desequilibrios regionales. Por ejemplo, los lineamientos para las políticas horizontales del último⁽³⁾ Plan Plurianual 1999-2000 fueron los siguientes:

• en relación a la formación de recursos humanos, el CONICET establece becas orientadas a las economías regionales;
• en cuanto a la orientación de los recursos a la investigación científica tecnológica con mayor impacto en las regiones, se estableció en la convocatoria de Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica 98 una categoría específica (III) para este tipo de proyectos de acuerdo a las prioridades establecidas por el COFECyT; también se incentiva la participación de organismos provinciales de CyT.
• para facilitar el acceso a los instrumentos horizontales existentes se prevé expandir los subsidios para PyMEs para formulación de proyectos de I+D e innovación;
• en relación con el fortalecimiento institucional a nivel regional, se prevé la inclusión de asistencia técnica, capacitación e infraestructura para contribuir con la modernización y reingeniería de las mencionadas instituciones regionales de CyT.

El Plan tomó como unidad temática la región e insta a que las provincias elaboren sus propios planes estratégicos sobre la base de un trabajo analítico que involucra a los institutos y expertos en cada temática de interés.

Asimismo, señala en particular la necesidad de generar mayor vinculación entre la investigación tecnológica y las actividades de transferencia y para ello organiza actividades en talleres de trabajo temáticos para la resolución de temas (fortalecimiento de redes).

En relación con la falta de capacidad tecnológica interna de las empresas (sobre todo las más pequeñas), las instituciones de tecnología y los gobiernos provinciales, el Plan plantea la posibilidad de desarrollar, mercado por mercado, un centro de atracción para brindar ayuda tecnológica a grupos localizados de firmas. Una vía posible es la constitución de consorcios de CyT, abocados a desarrollar acciones focalizadas en núcleos industriales.

Ahora bien, estas políticas debieron enfrentar un doble problema: la apatía empresaria frente a la oferta de servicios tecnológicos del sistema y las resistencias en las restantes áreas de la administración pública a incrementar los recursos asignados a los programas de promoción científica y tecnológica.

3.3 La asistencia a la investigación científico tecnológica a nivel regional.

El análisis de la ejecución de proyectos de investigación científica y tecnológica constituye un indicador proxy de las potencialidades de oferta del sistema, en la medida en que identifica a los grupos de investigación activos y a las líneas de investigación (las disciplinas) mayormente abordadas en la Argentina⁽⁴⁾.

Las principales fuentes de financiamiento para la investigación científica y tecnológica nacional son la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT) y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET). También están los aportes de la Universidades y de otros organismos aunque la forma de acceso está restringida a sus propios grupos de investigación.

En relación a la distribución de recursos del CONICET, y considerando la convocatoria para financiación de proyectos de investigación anuales, Plurianuales y de Radicación (2206 proyectos presentados), realizado en el año 1996 y financiados durante 1997 y 1998 (1227 proyectos), se observó lo siguiente:

• aproximadamente un 42% de las provincias (10), participa con el 1,06% de los proyectos financiados, mientras que sólo 6 provincias concentran casi el 90 % de los proyectos.
• un 62,2 % de los recursos fueron captados por dos jurisdicciones (la Capital Federal y la provincia de Buenos Aires); la región centro (Santa Fé y Córdoba) participa con el 19,1%; el resto de las regiones participa con menos del 6% de los financiamierntos.
• la distribución de proyectos presentados por grandes áreas dentro de las distintas regiones, muestra una mayor participación de las Ciencias Exactas y Naturales y las Biológicas, con menor participación de las Ingenierías y aún menor de las Ciencias Sociales.
• Los proyectos relacionados con las tecnologías, en conjunto, tienen una muy baja participación: (2,2 %). En particular se destacan las de alimentos (1,4 %), las energéticas (0,2%), y las de información (0,6 %)
• La financiación de proyectos sigue un patrón relacionado a la distribución de investigadores por provincias. El rendimiento en la obtención de recursos por parte de las de menor participación de investigadores, es marcadamente inferior: 10 provincias que concentran cerca del 2,5 % de investigadores participan sólo con el 1,06 % de los proyectos financiados, habiendo participado con el 3,6 % en la presentación. Estos valores están indicando una capacidad para captar recursos cercano al 30 % cuando las provincias con mayor concentración de recursos científicos y tecnológicos presentan valores superiores al 50 %.

La Financiación de Proyectos de Investigación C y T por la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (Agencia).

El análisis global de la distribución de los subsidios para la investigación científica y tecnológica del concurso realizado en 1997 por la Agencia (703 proyectos financiados, sobre una presentación de 2.500), ratifica algunas de las observaciones realizadas para el CONICET y aporta algunos indicios acerca de las dificultades de los sistemas regionales para canalizar los recursos destinados a la producción de conocimientos. Es muy importante resaltar que esta convocatoria posee características más abiertas que la realizada por el CONICET en relación a los grupos de investigación pasibles de acceder al subsidio.

• un 50% de las provincias (12), presenta una escasa participación en la distribución de los recursos (1,98 %), cada una con ningún proyecto o menos de cinco, participó con valores inferiores al 0,5% de los fondos del concurso. Estas mismas provincias coinciden con aquellas en las que se observa una menor distribución de los proyectos de CONICET.
• un 65 % de los recursos fueron captados por dos jurisdicciones (la Capital Federal y la provincia de Buenos Aires); la región Centro (Santa Fe y Córdoba) participa con el 15%; Patagonia captó cerca de un 7%l; Nuevo Cuyo participa con un 5%; el NOA con el 5 %, y el NEA presenta una participación insignificante (0,43%).
• desde el punto de vista de la orientación, los proyectos de investigación tecnológicos reúnen el 25% del total de los proyectos aprobados.

Como síntesis de los aspectos mencionados para cada uno de los organismos, se advierte que la distribución de fondos está fuertemente correlacionada con la disponibilidad de recursos humanos⁽⁵⁾. También es destacable la baja presentación y aprobación de proyectos de investigación tecnológica y la escasa incidencia de las ciencias no ligadas al área de biología y salud dentro del esfuerzo científico nacional.

Se evidencia una gran concentración de los grupos de investigación en ciertos espacios pero un bajo nivel de estímulo para orientar las investigaciones hacia temas de mayor requerimiento regional. En relación con este aspecto, diversas regiones⁽⁶⁾ han manifestado una contraposición entre la voluntad de atender la investigación con transferencia y una cierta debilidad del sistema para valorarla. Las actividades de investigación tecnológica suponen la consideración de especificidades que en general son difíciles de ponderar dentro de los sistemas de evaluación clásicos. En otras palabras, lo crítico no sería la concentración en sí misma, sino el poco “derrame” de estos nodos hacia actividades consideradas prioritarias.

La Secretaría de Ciencia y Tecnología se había propuesto como meta llevar adelante un proceso gradual de corrección del sistema de prioridades, estimulando la investigación aplicada sobre temas de incidencia directa en el desarrollo y la mejora de la calidad de vida. En esta dirección, la convocatoria a proyectos de investigación en ciencia y tecnología de 1998, introducía una serie de orientaciones o lineamientos fijados en el Plan Plurianual de Ciencia y Tecnología 1998/2000, dentro del cual figuran las prioridades regionales: un mínimo del 25% de los fondos disponibles en la Agencia, serían aplicados a financiar proyectos de calidad que atiendan a las prioridades acordadas con las provincias del país.

Cabe destacar que la orientación estuvo principalmente dirigida a promover a grupos de investigación de calidad a interesarse por temáticas que son consideradas en las distintas áreas del país a través, por ejemplo, de proyectos asociados.

Adicionalmente, para fortalecer las capacidades existentes e incrementar los recursos destinados a la investigación, se instrumentó la figura de la “convocatoria orientada” (PICTO) en la que las provincias o grupos privados que decidan invertir en investigación, pueden orientar, en base a sus prioridades, concursos cofinanciados en un 50% con la Agencia. Pueden mencionarse los convenios firmados con Sancor, Green Peace, y Siderar y con las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Mendoza entre otras.

Dentro del marco presentado, (el COFECYT) se había puesto el acento en la necesidad de que las Provincias, como responsables institucionales del área de CyT, sean agencias promotoras para la presentación de proyectos como así también de las orientaciones de los proyectos hacia las prioridades.

3.4. Los Instrumentos para la Promoción Tecnológica

A partir del concepto de que la firma es el epicentro del proceso de innovación, se dotó a las políticas de varias herramientas para facilitar y promover la vinculación entre el sector potencialmente demandante de tecnología y aquellos sectores con capacidad de atender dichas solicitudes (oferentes).

Con el antecedente de la Ley 23.877 de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica como marco legal, se creó un marco regulatorio que jerarquizó el aporte de científicos, tecnólogos y empresarios innovadores. Así, desde mediados de los 90s, el Sistema Nacional de C&T dispuso de distintas modalidades de promoción, entre las que se destacan el financiamiento y la creación de una figura de interfase entre oferta y demanda tecnológica (denominada Unidad de Vinculación Tecnológica –UVT-), así como la conformación de un ámbito multisectorial de representación a través del Consejo Consultivo para la Promoción y Fomento de la Innovación.

Inicialmente la Ley 23.877 dispuso de un monto de $ 20 millones del presupuesto nacional para la conformación del Fondo de Promoción y Fomento de la Innovación con destino a préstamos y subvenciones⁽⁷⁾. Hasta 1997, las subvenciones se orientaban al financiamiento de 3 tipos de proyectos ejecutados a través de UVT: I&D, Capacitación y Plan de Negocios para Empresas de Base Tecnológica. En todos los casos, la Ley enuncia la priorización de las micro, pequeñas y medianas empresas –MiPyMEs- y los proyectos de interés nacional, provincial o sectorial. En cuanto a la distribución regional, la Ley establece un 25% para la jurisdicción nacional y el restante 75% para el conjunto de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, con arreglo a los porcentajes de coparticipación.

Dicho criterio de distribución federal no fue acertado, ya que muchas provincias dispusieron de partidas presupuestarias que no lograron ejecutar (total o parcialmente). El presupuesto inicial de 20 millones se mantuvo durante los primeros tres años de implementación de la Ley y a partir de 1995 se redujo progresivamente hasta llegar a 5,4 millones en 1998. Asimismo, en virtud de los desajustes jurisdiccionales, en noviembre de 1996⁽⁸⁾ se establece un nuevo mecanismo de distribución, donde los saldos no comprometidos al 30 de setiembre pueden reasignarse a favor de jurisdicciones que se encuentren en condiciones de adjudicar los beneficios.

A partir de la creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica⁽⁹⁾, la aplicación de la Ley 23.877 queda a cargo del Fondo Tecnológico Argentino –FONTAR- y comienza un período de reestructuración en el gerenciamiento de proyectos y en los mecanismos de promoción. Las principales modificaciones son: nuevo reglamento de beneficios promocionales⁽¹⁰⁾ de la Ley 23.877, implementación del mecanismo de crédito fiscal⁽¹¹⁾, lanzamiento del programa de Consejerías Tecnológicas y redefinición del Programa de Modernización Tecnológica (préstamo BID 802).

Con respecto a los beneficios promocionales se establecen 3 líneas crediticias, cada una de las cuales atienden las distintas etapas del ciclo innovativo de los proyectos en términos de su riesgo tecnológico. También se definen 3 líneas de subsidios para MiPyMEs con el objeto de cofinanciar el desarrollo de negocios originados en I&D, la capacitación y reentrenamiento de recursos humanos y la formulación de proyectos.

En relación al cofinanciamiento de la formulación de proyectos, este novedoso instrumento cubre un déficit importante en cuanto a las capacidades del sector MiPyMe para formulación, donde adquiere especial relevancia el apoyo de las UVT. De hecho, todas las alternativas de subsidios mencionadas deben ser gerenciadas por las UVT.

Balance de resultados⁽¹²⁾

El FONTAR en los seis años de existencia ha desembolsado u$s 163.136.584 a 829 proyectos, con un costo total de ejecución de u$s 434.984.778. Pasó de un “estadio fundacional” a un “estadio maduro”, desde su creación hasta el cuarto año el FONTAR tuvo una evolución experimental, de prueba de instrumentos diversos y de desarrollo de una organización de creciente complejidad.

En su fase dentro de la Agencia asume la responsabilidad de administrar todos los instrumentos de promoción tecnológica y alcanza el máximo impacto medido en montos financiables, diversidad de instrumentos, números de proyectos y madurez en su gestión interna.

En el cuadro se presenta la información consolidada para todos los instrumentos de financiamiento, en términos de cantidad de proyectos, números de empresas beneficiarias, monto de financiamiento otorgado y monto total de proyecto. Puede observarse una tendencia creciente del financiamiento administrado por el FONTAR.

Al analizar resultados e impactos del FONTAR, a los seis años de su creación, es necesario considerar -además de los indicadores cuantitativos logrados- los ingentes esfuerzos de instalación del Programa en la sociedad, y el cúmulo de enseñanzas y aprendizajes logrados.

Asimismo, no olvidar que es coincidente este mismo lapso, con la prevalencia en el país de un período signado primero por el estancamiento económico, y posteriormente por una muy fuerte recesión, tanto en magnitud como en duración.

Durante los primeros tres años, el instrumento más importante que se disponía fue la Línea de créditos a empresas para modernización tecnológica, cofinanciada conjuntamente con el Banco de la Nación Argentina (BNA).

Finalmente, el monto total financiado con esta Línea, prácticamente agotó los fondos disponibles provenientes del BID, previstos para el primer tramo de financiamiento al país, con algunos retrasos iniciales en la ejecución, otorgándose financiamiento por un monto superior a los 38 millones de dólares.

En la actualidad, este instrumento de promoción, se halla bien instalado en el medio. Es requerido por las amplias posibilidades que brinda en cuanto a poder financiar distintos tipos de empresas -grandes y PyMES, privadas y cooperativas- productoras de bienes y servicios, de todas las ramas productivas.

Las dificultades más importantes que persisten, proviene de la difícil exigencia que significa para las empresas, especialmente las más pequeñas, de cumplir con los requerimientos de garantías hipotecarias en la proporción de 125% del monto crediticio recibido. Dicha exigencia imposibilitó que una innumerable cantidad de solicitudes de créditos para interesantes proyectos de modernización tecnológica, pudieran finalmente ser aprobados y financiados.

Si bien aún no se realizó una evaluación ex post del conjunto de la Línea, el seguimiento de proyectos finalizados, estaría demostrando un impacto muy positivo de los mismos sobre las empresas. Estos resultados son coherentes con las características del instrumento, que al financiar la modernización tecnológica, se orienta a proyectos de bajo riesgo, con mayor proporción de tecnología incorporada en equipamiento, que logra resultados económicos más rápidos, ya sea por aumento de la productividad, o por la aparición de un nuevo producto, entre otros.

La mayor proporción de las empresas que solicitaban el financiamiento eran PyMES, y se les exigía que los proyectos tuviesen “alto riesgo tecnológico”, lo cual era incompatible con la posibilidad de supervivencia de firmas de tan pequeña escala.

A principios de1997, luego de una reformulación del documento de préstamo con el BID, se logró que en caso de proyectos que no exigieran más de u$s 100.000 dólares de financiamiento, podría compatibilizarse la existencia de “alto riesgo” de los proyectos, con la aplicación de subvenciones no reembosables, alternativa que coexistió con los créditos de devolución contingente, para proyectos de mayor envergadura económica.

Como resultado del rediseño del instrumento, puede observarse en el cuadro, que a partir de 1998, se intensifica la demanda, habiéndose finalmente, agotado los recursos disponibles para el misma, aprobándose un total de 58 proyectos que involucran un monto de financiamiento del orden de 15.4 millones de dólares.

El Programa de Crédito Fiscal ha sido el instrumento más importante desde el punto de vista del número de proyectos y montos aprobados para el financiamiento.

A excepción del primer año del lanzamiento del programa (1998), en el cual por un pequeño margen no se llegó a adjudicar la totalidad del cupo de 20 millones de dólares, en los siguientes dos años, la demanda constituida por los proyectos aprobados, excedió el cupo, poniéndose en funcionamiento el mecanismo de selección mediante el cual se privilegia aquellos proyectos que solicitan menor proporción de crédito fiscal en función del costo total del proyecto.

Si bien en todos los instrumentos de promoción, puede decirse que inducen o traccionan financiamiento de las empresas, es en crédito fiscal donde se puede advertir con mayor intensidad este mecanismo.

Así por ejemplo, mientras que durante 1998, sobre un total de 18.5 millones de dólares aprobados de crédito fiscal, la inversión total de los proyectos aprobados fue del orden de 58 millones, en los siguientes dos años, al cupo anual de crédito fiscal aprobado de 20 millones de dólares, correspondió montos de inversión totales de 73.4 y 92.6 millones respectivamente.

La Línea de Crédito a Instituciones permitió financiar en el período analizado, un total de 43 proyectos, por un monto de u$s 21.4 millones de dólares.

El fortalecimiento otorgado a la capacidad de generación de servicios tecnológicos, está posibilitando en las distintas instituciones beneficiadas, la posibilidad de atraer a mayor cantidad de empresas hacia convenios de vinculación tecnológica.

Puede notarse con mayor frecuencia, el hecho que muchas empresas se acerquen al FONTAR a solicitar algún beneficio, de la mano de una institución que fue fortalecida por este instrumento.

El Programa de Aportes no Reembolsables se lanzó por primera vez en el año 2000, habiéndose presentado a la Convocatoria un total de 873 proyectos.

En cuadro muestra que fueron adjudicados 126 proyectos por un monto de u$s 12.1 millones de dólares.

Una elevada proporción de las presentaciones rechazadas, se debe a que eran proyectos de inversión, es decir, no encuadraban en el objetivo del instrumento, que es el financiamiento del esfuerzo de I+D, o de innovación de procesos y productos en empresas. No obstante, fueron aprobados técnica, económica y financieramente, un número de proyectos superior al que fuera adjudicado.

A los efectos de la selección entre proyectos aprobados, se utilizó una función multicriterio, que priorizaba los siguientes indicadores:

1. el grado de la innovación tecnológica: el máximo puntaje correspondía a una innovación a escala internacional.
2. la localización geográfica de los proyectos: se privilegiaba localizaciones correspondientes a provincias de menor desarrollo económico relativo.
3. escala económica de las empresas: se otorgaba mayor puntaje a empresas de menor volumen de facturación.
4. se preferenciaba aquellas innovaciones más creadoras de empleo.
5. se priorizaban proyectos correspondientes a empresas que nunca habían solicitado subsidios al FONTAR.

A pesar que se utilizaron cinco criterios, el primero de ellos, es decir, el que está relacionado con el grado de la innovación, fue el que mayor ponderación tuvo en el conjunto.

El Programa de Consejerías Tecnológicas, permitió hasta marzo del corriente año, crear 58 Grupos, que beneficiaron a un conjunto superior a las 350 PyMES

En el primer año de su creación -1998- se realizó una convocatoria pública de proyectos. Tuvieron una participación protagónica las Unidades de Vinculación Tecnológica, en la asistencia a las empresas, para la formulación de los proyectos y creación de los grupos de Consejerías. A partir de 1999, el programa funcionó como “ventanilla abierta”, posibilitando que en cualquier momento se pueda constituir un nuevo proyecto de Consejerías, que es evaluado explícitamente.

El Programa de Consejerías Tecnológicas posibilitó acercar al FONTAR a pequeñas empresas, que no se sentían atraídas por los otros instrumentos, y que hallaron en la relación interactiva con otras firmas, una alternativa para identificar sus problemas tecnológicos, buscar soluciones, y vincularse con la oferta de servicios tecnológicos existente en las instituciones.

3.5. Las restricciones por el lado de la demanda

Los rasgos que caracterizan, en términos generales, a las firmas argentinas implican obstáculos nada despreciables en el camino al éxito de las políticas de apoyo a la innovación, al mejoramiento de las capacidades tecnológicas o al fortalecimiento de los tejidos locales.

Por una parte, la mayoría de las empresas industriales son de pequeño porte –en comparación con los estándares internacionales- y, como es común en estos casos, no tienen estructuras organizativas específicas dedicadas a las actividades de C&T; carecen, asimismo, de capacidad financiera y de escala adecuada para absorber los crecientes costos fijos asociados a las actividades innovativas.

Por otra parte, desde mediados de los setenta a fines de los ochenta, las empresas operaron en un contexto económico (economía cerrada, escasa competencia interna, bajo nivel de tramas de subcontratación, restricciones técnicas específicas, inestabilidad macroeconómica, distorsiones de precios relativos, etc.) que derivó, en que los canales centrales de acumulación pasaran, preponderantemente, por las motivaciones financieras en desmedro de los aspectos tecno-productivos y organizacionales. (Nochteff, 1994)

A nivel microeconómico, la respuesta general fue hacia la integración de actividades (en una única firma o a través de varias controladas), esquema que se replicó, frecuentemente, en las actividades de C&T. En otros términos, hacia fines de los ochenta, el escenario local mostraba la presencia mayoritaria de un perfil de empresa altamente integrado, tanto en lo productivo, como en lo tecnológico.

Aunque ha crecido notablemente en lo que va de la década de los noventa, actualmente sigue siendo baja la proporción de firmas que llevan a cabo actividades formales (18%) e incluso informales (41%) de I+D, así como también es bajo el gasto en actividades de innovación in house en relación con la facturación (0,35%) (Bisang R. y Lugones G., 1998).

Entre las firmas que muestran una conducta tecnológica activa, cuyo número a crecido debido al impacto de la mayor exposición a la competencia internacional que acompañó a la apertura comercial y la desregulación de la economía, se aprecian tendencias hacia:

1. Una mayor preponderancia de la provisión de fuentes exógenas a las firmas de distintos acervos tecnológicos respecto del esfuerzo endógeno; en otros términos, la mayoría de las empresas tiende a abastecerse, crecientemente, vía adquisición de bienes de capital, informática, consultorías y/o licencias y patentes, etc..
2. La tendencia de las firmas a centrar su esfuerzo tecnológico en elementos exógenos tiene como contrapartida cierta consolidación en la oferta de estos bienes y servicios relacionados con esta actividad. En este plano, durante el período analizado, se acentúa la presencia de los oferentes externos de bienes de capital, de tecnologías informáticas y las consultoras como agentes dinamizadores de este mercado. Poca relevancia tienen, en cambio, para este segmento de empresas, los organismos públicos de C&T.
3. La creciente preponderancia que tienen las fuentes exógenas a la firma en el plano tecnológico se articula además con una tendencia en idéntica dirección hacia la provisión internacional. El caso más paradigmático lo constituye la provisión de bienes de capital donde la importación tiende a convertirse en el factor más dinámico de provisión, particularmente cuando se trata de bienes de capital que incorporen nuevas tecnologías de producto y/o proceso. Idéntica situación se verifica en la provisión de tecnología desincorporada vía patentes, licencias y demás o en la actividad de las consultoras.
4. En este contexto disminuye la participación relativa del esfuerzo endógeno por generar y/o adaptar tecnología. Los indicadores de estos esfuerzos, poco relevantes ya a inicios de los 90, si bien crecen lo hacen a un ritmo menor que las fuentes exógenas de provisión.
5. Otro aspecto que puede influir negativamente en la conducta tecnológica de las firmas es la reestructuración operada en la industria argentina en los últimos años, hacia una mayor preponderancia de las actividades de procesamiento simple de recursos naturales, el ensamblaje de componentes mayoritariamente importados o la fabricación de commodities caracerizados por la utilización de tecnologías maduras o declinantes.

En síntesis, se asiste a un proceso caracterizado, en su conjunto, por la preferencia empresaria hacia la incorporación, adaptación y/o generación de tecnología, basada, preponderantemente, en el abastecimiento externo -tanto desde la óptica de la firma como del país- de los principales acervos técnicos y con un menor preocupación por la generación endógena en base a las actividades de I+D, mientras pierden peso en la estructura industrial las actividades que exigen a las firmas un mayor dinamismo en el campo del dominio tecnológico.

Paralelamente a estas tendencias, se aprecia una baja disposición de las firmas a desarrollar esfuerzos cooperativos y vinculaciones con otros agentes e instituciones, tanto públicas como privadas, que podrían cumplir un papel estratégico aún en un escenario de aprovisionamiento exógeno de tecnología, al favorecer la ampliación de las capacidades de selección, aprendizaje y empleo o adaptación del conocimiento adquirido. Es ilustrativo, en este sentido, que sólo el 6% de las firmas industriales argentinas mantuvieran vigente algún acuerdo de cooperación para I+D en 1996 o que las Universidades, los organismos de investigación públicos y los Institutos de investigación privados ocupen los últimos lugares en las preferencias empresarias como fuentes de información para la innovación aunque, por cierto, esto último también puede obedecer a las debilidades en la oferta tecnológica de estas instituciones.

4.Análisis y diagnóstico del conjunto de instrumentos promocionales en algunos sistemas locales

Para destacar y tratar de caracterizar algunas de las restricciones que posee el sistema localizado (desarticulación, debilidad organizacional, falta de recursos humanos, etc), resulta sumamente ilustrativo el análisis de los resultados del Programa Piloto de detección de necesidades (demandas) de CyT desarrollado por la ex Secyt en el marco institucional del COFECYT⁽¹³⁾, así como el cruce de esas demandas con acciones que llevan a cabo los principales institutos nacionales de CyT (parte sustancial de la oferta) con presencia en las regiones.

Con aquel Programa Piloto se detectaron una serie de problemas y demandas prioritarias en materia de Ciencia y Tecnología, que permitieron tener una percepción de las prioridades técnico-políticas en esta materia a nivel provincial.

Esas demandas, se han agrupado y clasificado en trece grandes temas, indicando el número de solicitudes, cantidad de regiones solicitantes y porcentaje de proyectos de investigación del CONICET relacionados con dichos temas.

Por su parte, se establecieron correspondencias entre los temas demandados y las capacidades potenciales de la oferta (considerada en base a las actividades financiadas por los organismos (6º columna del cuadro 2).

Cuadro Nº 2: Demandas provinciales agrupadas por grandes temas.

1. Universidades, 2. CONICET, 3. INTA, 4. INTI, 5. Segemar, 6.CNEA, 7. CNAE, 8. INIA, 9. CIC Bs As, 10. CEPROCOR Córdoba.

El 92 % de los temas se vincula con la producción primaria y en especial con actividades de servicio y transferencia. Algo más del 70 % de los temas demandados son específicamente agrondustriales.

La distribución de recursos en ciencia y tecnología que operaban en el País entonces, muestra la existencia de diversos organismos con personal y acciones relacionadas (directa o indirectamente) con las demandas planteadas por las provincias. Estos Organismos, en líneas generales pueden ser identificados como: Universidades, CONICET, INTA e INTI, existiendo Organismos en áreas temáticas especiales - Segemar, CNEA, CNAE, INIA, etc. y algunos provinciales de importancia - CIC Bs As, CEPROCOR Córdoba.

Observando los proyectos de investigación financiados por el CONICET, sólo un 12,5 % tienen alguna relación con las demandas identificadas en el PP y de éstas, las relacionadas con Medio Ambiente concentran casi el 50%.

Cuadro Nº 3

Fondos otorgados bajo distintas modalidades por parte de la Agencia de promoción.

ª:Empresas

(): Nº de proyectos

Si, como se indicó anteriormente, los proyectos de investigación están correlacionados con la concentración geográfica de investigadores, es posible inferir que aún cuando se dispone de Organismos y personal en todas las áreas temáticas identificadas, no parece haber una equivalencia entre la masa crítica que puede alcanzar la oferta y los temas que más se demandan.

Ello explica en parte que, si bien varios de los Organismos considerados, no sólo tratan temáticas marcadas como necesidades provinciales sino que, incluso, dichas dependencias se encuentran ubicadas en la misma provincia demandante o en la región; los procesos de transferencia de experiencias/tecnología no se concreten de manera fluída.

En el cuadro 3 se presenta un agregado de los fondos de financiamiento (créditos y subsidios) captados por las provincias bajo las distintas modalidades ofertadas por la Agencia⁽¹⁴⁾.

Nótese la diversidad y cantidad de iniciativas llevadas a cabo por algunas provincias en contraste con otras. Por caso, trece provincias (un 55%) no han hecho uso de las líneas 1 y 4, mientras que once provincias no accedieron a una importante herramienta como las Consejerías tecnológicas.

En el cuadro 4 se observa la participación de las provincias en el uso de las herramientas (cantidad de proyectos/empresas atendidas) con relación a los recursos humanos existentes (oferta potencial) y la distribución del total de las empresas manufactureras (principal fuente de demanda de los instrumentos).

De la misma manera que la distribución de los proyectos de investigación se encuentran altamente correlacionados con la distribución de los investigadores (demandantes), la utilización de las herramientas de promoción tecnológica posee una alta correlación con la distribución de empresas manufactureras.

Una alta proporción de los temas planteados como prioritarios por la provincias, posee un correlato en grupos de investigación o actividades de extensión que están llevando a cabo algunos de los canales de oferta de tecnología del país⁽¹⁵⁾. A pesar de ello, los recursos promocionales captados por las instituciones, organizaciones y empresas que operan en la región son relativamente bajos y no siempre se correlacionan con las prioridades indicadas⁽¹⁶⁾. Las provincias que concentran la mayor parte de los recursos de financiamiento, también presentan los más altos índices de captación de financiamiento de Proyectos de investigación científica tecnológica (PICT) y de CONICET, lo que a su vez se vincula con la mayor disponibilidad de recursos humanos.

Cuadro Nº 4 : Distribución entre las Provincias (%) de las herramientas (proyectos, empresas atendidas) otorgadas por parte de la Agencia y similar distribución de investigadores totales y empresas manufactureras (unidades censales).

Conocimiento y utilización de las políticas de promoción de la innovación

En un estudio tendiente a indagar acerca del grado de conocimiento y utilización de las políticas de promoción de la innovación por parte de las empresas argentinas, (P. Kreimer y L. Vacarezza, 1998) se obtienen significativas inferencias acerca del peso que tiene la distancia relativa con respecto a la zona metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires en el grado de vinculación empresaria con las instituciones y los instrumentos de apoyo al desarrollo tecnológico.

El estudio incluyó una encuesta aplicada sobre una muestra de 300 firmas (119 grandes y 181 Pymes), de las cuales 150 están localizadas en el Gran Buenos Aires (GBA) y 50 en cada una de las siguientes áreas: Gran Rosario (GR), Gran Córdoba (GC) y la región Cuyo-Comahue (C-C).

La comparación por regiones arroja notables diferencias. Por caso, el grado de conocimiento que revelan las firmas, de las líneas de crédito para la promoción tecnológica operadas por bancos privados es mucho más alto en GBA y GR (57% y 54%, respectivamente, que en C-C y GC (29% y 23%, respectivamente) y otro tanto ocurre con los instrumentos operados por bancos provinciales: 16% y 12% en GBA y GR, frente a 3% y 6% en las otras dos regiones.

Con respecto a instrumentos no crediticios de estímulo al desarrollo tecnológico nuevamente se aprecian las diferencias mencionadas: las operatorias relacionadas con capacitación tecnológica se conocen en mucho mayor medida en GBA, en tanto son prácticamente desconocidas en GC; asimismo, en lo referido a los instrumentos de estímulo a la investigación y desarrollo tecnológico sólo en GBA los porcentajes tienen alguna significación (20%) mientras que son bajos en C-C (9%) y casi nulos en GC.

Teniendo en cuenta que el conocimiento de los instrumentos de promoción de la innovación tecnológica no permite estimar el grado de vinculación empresaria con los mismos, el trabajo investigó también la frecuencia de los “contactos” establecidos por las empresas con algún organismo y las características de dichos “contactos”, que abarcan un amplio rango (desde la solicitud de información a la ejecución de algún proyecto o acción).

También en este caso aparecen notables diferencias entre las regiones analizadas, ya que, por ejemplo, el número de casos en que se estableció algún contacto es marcadamente superior en GR y GBA (64% y 59% respectivamente) que en C-C o en GC (34% y 30%, respectivamente).

Otro análisis, sobre los nexos entre oferta y demanda de tecnología, esta vez efectuado sobre el complejo frutícola del Alto Valle, hace más explícitas algunas de las conclusiones comentadas más arriba.

Se trata de un estudio del sector frutícola del Alto Valle de Río Negro y Neuquén, en el marco de un trabajo global sobre sistemas locales de innovación elaborado por la Secretaría de CyT en 1999.

En el estudio se analizó el grado de conocimiento, satisfacción o insatisfacción, de los productores frutícolas respecto de la oferta tecnológica pública disponible a través de entrevistas personalizadas y estandarizadas previamente⁽¹⁷⁾.

Partiendo de las diferencias internas de la actividad, se trabajó sobre la producción primaria, al empaque o acondicionamiento y a la industrialización⁽¹⁸⁾ observando dos atributos: a)son nítidamente diferenciados en sus procesos tecnológicos y b) existe oferta pública regional de tecnología.

El trabajo efectuó 44 entrevistas, distribuídas según tres niveles tecnológicos de empresa como se indica en el cuadro.

La distinción sobre la tecnología no surge exactactamente del nivel aplicado (cuestión difusa y que no tiene convención adoptada entre los expertos en agronomía o ingeniería industrial) sino que identifica genéricamente tres niveles tecnológicos probables alcanzados para la producción primaria (alto, medio y bajo), y dos niveles tecnológicos probables para la industria: alto y bajo, en función de entrevistas numerosas con profesionales del sector público y privado.

En el caso de los sectores del empaque y la industria no considera el nivel tecnológico bajo por tratarse de eslabones de la cadena con mayores requerimientos de modernización como condicionante básico mínimo para preservar su presencia en los mercados. Esta afirmación se acentúa particularmente en el caso de la industria de jugos, en la que la intensificación tecnológica tiene relación directa con la calidad del producto.

A su vez se consideró la oferta, es decir, todas las instituciones en cuyas funciones se define la asistencia y transferencia de tecnología, tengan o nó asesoramiento financiable en forma específica ó programas especiales; Instituciones públicas, locales, públicas nacionales, privadas, y externas.

El trabajo concluye que:

La asistencia técnica de organismos públicos es muy restringida para los productores primarios de menor tamaño y menor nivel tecnológico.

En la producción primaria se utiliza con mayor frecuencia a las instituciones públicas y tienen mayores expectativas sobre ellas.

• Las instituciones no tienen presencia activa como tales sino con diferenciación clara de programas específicos, técnicos específicos o áreas especiales de investigación.
• Para los productores primarios que no utilizan asistencia técnica en programas los cambios se adoptan por imitación de experiencias cercanas (rumores, vecinos, encuentro de productores , etc) exitosas.
• La mayor parte de productores de baja tecnología tienen conciencia de su necesidad de introducir cambios tecnológicos. A su juicio, la inversión necesaria es el principal factor limitante.
• A algunas instituciones se les asigna un rol totalmente pasivo. Es el caso de la Universidad Nacional del Comahue y de la Secretaría de Fruticultura de la provincia de Río Negro.
• Finalmente, el sector productor de jugos concentrados es el que mayor grado de satisfacción manifiesta con la asistencia tecnológica pública y el que no tiene demanda insatisfecha.

5. Líneas de acción

Los puntos resaltados sugieren la existencia de problemas de desvinculación y bajo grado de aprovechamiento de los recursos de CyT que tiene el sistema, ya sea por la baja capacidad de apropiación por parte de los agentes que constituyen la demanda (sector público empresarios, etc.) como por la baja capacidad de difusión de las actividades que lleva a cabo la oferta (institutos, agencia etc.).

Cualquier acción de corrección para aumentar el uso de las herramientas de promoción tecnológica, requiere un trabajo muy intenso sobre la capacidad de absorción por parte de las empresas demandantes. Sin fuerza tecnológica interna, la capacidad de una firma para utilizar recursos externos se ve severamente limitada; los recursos externos pueden brindar estímulo y respaldo, pero se necesita un mínimo de recursos técnicos internos para asimilar destrezas y capacidades provenientes de afuera.

Un informe Banco Mundial de 1997 estudia 167 “Instituciones de Tecnología” (IT) destinadas a servir a seis industrias con diferente grado de intensidad tecnológica.

El informe plantea que:

• las firmas industriales demandan de manera abrumadora servicios relacionados con lo que podría llamarse difusión, esto es, con la transferencia y aplicación de tecnología conocida.
• Los servicios que las firmas usan con más frecuencia son los relacionados con información, estándares y pruebas, solución (y eliminación) de problemas, y entrenamiento técnico. Incluso cuando emplean los servicios de I y D de las IT, lo que tienden a buscar son repuestas a cuestiones particulares, en vez del desarrollo de tecnologías enteramente nuevas⁽¹⁹⁾.
• Las firmas que tienen sus propios recursos técnicos o un departamento de I y D son las que tienen mayores probabilidades de usar recursos tecnológicos externos, particularmente instituciones de tecnologías públicas y privadas.
• En industrias maduras, las firmas más pequeñas tienen poca capacidad para identificar sus necesidades o inquietudes técnicas, y mucho menos para buscar respuesta.
• Para ser efectivos, las IT y lo gobiernos tienen que desarrollar, mercado por mercado, un centro de atracción para brindar ayuda tecnológica a una amplia gama de firmas.

Con este panorama, entendemos que las acciones que se encaren, ya sea a través del fortalecimiento de las entidades empresarias como de programas estratégicos que promueva el sector público, deben estar en el marco del sistema de instituciones existente y utilizar metodologías de gestión ya probadas con éxito como la del Plan Plurianual. Este punto es muy importante, si como se sostiene la política de CyT es una política de Estado. Además, los caminos para fortalecer las instituciones son lentos, y cada nueva modificación implica años de trabajo y experiencias acumuladas que se desperdician. Este es entonces, el marco en el que sugerimos las siguientes acciones:

a. Demanda

Es frecuente encontrar indicios, en encuestas efectuadas a PyMes en diferentes áreas del país, de un bajo nivel de vinculación por parte de las firmas con las entidades empresarias que las representan, así como también en relación con instancias institucionales tales como municipalidades, universidades, etc.. La historia de los exitosos “distritos industriales” europeos -en Italia, Alemania, etc.- y también lo ocurrido en casos más cercanos -por ejemplo, en la ciudad de Rafaela, en la provincia de Santa Fe-, muestran que el buen desempeño de las PyMEs que allí operan tiene mucho que ver con el papel que han jugado las cámaras empresarias y las municipalidades respectivas. En particular, estas instituciones han estimulado y facilitado la constitución de “redes” y diversas formas de asociación y cooperación inter-empresarias, las cuales se suelen señalar como elementos determinantes de la favorable evolución de las PyMEs que actúan en dichas regiones. Cabe destacar, sin embargo, que el desarrollo de las instituciones locales esta influido por las características de las firmas respectivas.

Un camino prometedor es el de identificar un núcleo de firmas “exitosas” o de mejor desempeño en el área, que puede cumplir el papel de firmas ‘‘testigo’’ para ayudar a la difusión de las “mejores prácticas” en materia de gestión empresaria y productiva. Asimismo, las interacciones con otras instancias institucionales, en particular con la Municipalidad, pero también con universidades, centros del INTI, etc., ayudarán a desplegar una serie de iniciativas con eje en las Cámaras empresarias, que sirvan al propósito de estimular una mejora en el desempeño de las PyMEs del área.

La incorporación de nuevas actividades de servicio por parte de las Cámaras incidirá en una mejora en las relaciones y en la percepción que las firmas tengan de las mismas, cambio que también podría extenderse hacia otras instancias institucionales intermedias con influencia en la zona, las cuales deberían tener un importante papel en cuanto estimuladoras del desarrollo del sector empresario. En general, estas nuevas actividades de servicio pasan tanto por inducir un mayor nivel de “asociatividad” -esto es, incrementar su involucramiento activo en diversos esquemas de vinculación con otras firmas e instituciones públicas y privadas-, como por acercar al empresario instrumentos que le permitan a este último mantenerse actualizado y que doten a sus firmas del suficiente grado de flexibilidad como para iniciar estrategias de cambio ante las modificaciones del contexto en el cual operan.

En este sentido, las instituciones locales y, particularmente, las asociaciones empresarias pueden llevar a cabo, entre otras, actividades tales como:

• Promoción de foros y actividades en donde las firmas puedan intercambiar sus experiencias en materia de gestión productiva, calidad, innovación, etc..
• Estímulos de las actividades tendientes a incrementar el grado de cooperación tecnológico-productiva entre las firmas. Enfasis en las posibilidades de la complementación y especialización productiva como vía para obtener mejoras de productividad, costos y market-share.
• Estímulos para que las firmas encuentren soluciones colectivas a los problemas que enfrentan en el área ambiental; por ejemplo, estudios para instalar plantas colectivas de tratamiento de desechos, formación de redes de reciclado externo de residuos, etc..
• Promoción de esfuerzos asociativos entre las firmas para participar conjuntamente en ferias y eventos comerciales.
• Promoción de la formación de emprendimientos conjuntos de exportación de modo de abaratar costos de despacho y transporte.
• Aprovechamiento de los programas e instrumentos públicos de apoyo a la PyME para establecer vínculos con las firmas locales y potenciar la conformación de redes.
• Estimular a las firmas de gran tamaño que operan en el área/región para que profundicen sus vínculos con las PyMEs locales, tendiendo a formar redes de proveedores y subcontratistas.
• Promover una mayor interacción con el INTI y otras instituciones del sistema científico-tecnológico para mejorar la gestión de las firmas en las áreas de producción, calidad, tecnología y medio ambiente.
• Trabajar conjuntamente con la Municipalidad para coordinar acciones tendientes a mejorar gradualmente la gestión ambiental de las firmas, fijando programas de superación con metas y calendarios establecidos de común acuerdo entre las empresas y las autoridades municipales.
• Profundizar gestiones con entidades del sistema financiero para reducir los costos de transacción y las asimetrías de información que tienen dichas entidades sobre solvencia y cumplimiento de sus potenciales deudores.
• Apoyar la constitución de sociedades de garantía recíproca para facilitar el acceso al crédito en monto, plazo y costo mas adecuados para competir.
• Interactuar con otras asociaciones de representación del sector empresario para realizar conjuntamente actividades que impliquen tanto la prestación de servicios como la formulación de reclamos ante diversas instancias institucionales públicas y privadas.
• Participar activamente en los programas del Estado, en sus diversas instancias -municipal, provincial y nacional- que se dirigen a prestar asistencia y estimular la modernización tecnológica de las PyMEs.

b. Oferta

La mayor dificultad para llevar adelante políticas tecnológicas activas es el bajo nivel de interacción constructiva al interior del sistema: entre los centros de investigación y los proveedores de desarrollo tecnológico, y entre estos y las empresas.

La investigación científica es la base del desarrollo tecnológico pero los recursos humanos formados en los ámbitos científicos no son los responsables de generar avances en el plano del dominio tecnológico por parte de los agentes productivos.

El impacto de lo científico en la sociedad se evalúa por sus contribuciones: tanto las que son inherentes al propio paradigma disciplinario como las que mejoran la calidad de vida de una sociedad. Sin embargo, es necesario que el sistema vaya generando las variables que equilibren estas dos dimensiones de la contribución, sin erosionar los parámetros de calidad que deben guiar toda evaluación.

Una interesante línea de acción en esta dirección, había sido planteada por la Secretaría de ciencia y tecnología con apoyo del BID en 1999, en el marco del crédito Modernización Tecnológica II o MTII. Allí se planteaba la gestión de “Agendas de trabajo sectoriales y regionales” abocadas a organizar y desarrollar la interacción de los sistemas de conocimiento científico y tecnológico con los actores, problemas y recursos, proporcionando así un contexto mas eficiente para la delimitación de campos, líneas de investigación y acción institucional en torno a temas estratégicos desde el punto de vista de su impacto económico en el territorio⁽²⁰⁾.

En base a los temas estratégicos identificados en su momento en el Plan Plurianual 98-2000, la construcción de las agendas de trabajo supone apoyar el proceso de racionalización de la inversión en ciencia y tecnología fomentando destrezas y metodologías que viabilicen la fundación de asociaciones y el establecimiento de convenios interinstitucionales a través de marcos jurídicos concertados.

• promover redes y circuitos de acción en áreas de interés común con el objeto de generar proyectos multidisciplinarios e interinstitucionales que colaboren en la solución de problemas socio-ambientales o al mejoramiento de las capacidades competitivas de las empresas del territorio.
• desarrollar la capacidad ejecutiva tanto de las áreas de CyT provinciales como de las instituciones de CyT que operan a nivel regional, a través de procesos de capacitación
• asistir en procesos de rediseño institucional de áreas de CyT en provincias que lo requieran.

La definición de áreas temáticas y la asociación de los actores que intervienen en el proceso de innovación se instrumentaría a través de las demandas específicamente formuladas por instituciones u organismos, que son articuladas pertinentemente al proceso de gestión de la Secretaría de CyT a través de las distintas instancias de participación planteadas en el PNP. Por su parte la determinación de campos, líneas de Investigación y gestión en Redes, permite cristalizar los compromisos en atención a los diversos ámbitos que dan sustentabilidad a la Agenda.

Se elabora así un documento analítico que permite decantar líneas de investigación y desarrollo tecnológico, o bien establecer ámbitos de acción institucional en atención a los problemas prioritarios detectados de manera concertada. Finalmente se prevé una etapa de evaluación, negociación y aprobación de propuestas, en donde se determina si en rigor la inversión institucional requerida para el desarrollo de la propuesta se compadece con los beneficios integrales que esta ofrece.

La idea básica es que las instituciones, las organizaciones y las políticas, aún con sus distintos niveles de eficacia y adecuación a las situaciones que se plantean, requieren de “interacciones constructivas” entre las empresas y la oferta de tecnología. Nuevos instrumentos e incluso aumentos de los presupuestos de las instituciones prestadoras de servicios, no aumentarán sustancialmente la inversión marginal del sistema si no se fortalecen las relaciones entre los actores.

En este sentido, resulta crucial orientar las acciones hacia la reducción de los condicionamientos que existen del lado de la demanda de servicios tecnológicos, tanto públicos como privados. Nos referimos a la ya mencionada apatía empresaria y la generalizada preferencia por las fuentes exógenas de conocimiento tecnológico, no acompañada del desarrollo de capacidades propias capaces de seleccionar exitosamente y aprovechar adecuadamente el conocimiento adquirido.

A partir de los expuesto, las líneas prioritarias para orientar las políticas tecnológicas pueden definirse del siguiente modo:

• se debe poner el acento en las tareas de difusión y en procurar un cambio de actitud que abarque tanto a empresarios como a policy makers respecto del papel del dominio tecnológico (del cual no pueden estar ausentes los esfuerzos endógenos) en la competitividad actual;
• se trata de construir un sistema de extensión tecnológica, basado en la difusión de adelantos tecnológicos e información técnica entre las PyMEs, mostrando que los avances en materia de dominio tecnológico son la base para lograr el éxito en los mercados.
• este sistema debe, a la vez, contribuir a un mejor conocimiento de los ambientes locales y de los problemas específicos de las firmas, para encontrar la forma de convertir sus necesidades en demandas efectivas de cambios técnicos. Debe recordarse, en este sentido, que las políticas nacionales -por su carácter necesariamente genérico- no siempre contemplan adecuadamente las necesidades locales.
• la experiencia nacional, regional e internacional confirma que el mejor camino para la consolidación de un sistema con las características mencionadas es el de la creación y/o apoyo de redes de extensión tecnológica para fortalecer las instituciones locales y sus vínculos con los restantes componentes del sistema.
• estas redes, impulsadas desde el ámbito nacional de la política tecnológica, no implican necesariamente la creación de nuevos centros u organismos, sino que deben actuar desde las instituciones locales existentes, lo que propiciará su consolidación y crecimiento (Institutos públicos y privados, Universidades, Centros del INTI, etc.).
• la difusión de conocimiento e información tecnológica, la coordinación de los esfuerzos de las instituciones públicas y los de éstos con las instituciones privadas, la promoción del desarrollo tecnológico y el fomento de las vinculaciones y asociaciones entre los componentes del sistema local de innovación deben ser el propósito central del sistema de redes de extensión tecnológica.
• el sistema debe involucrar los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal)
• las acciones de extensión tecnológica deben partir de diagnósticos precisos y específicos que den cuenta de las particularidades locales, sectoriales y por tipo de firma

Los contenidos de los programas e instrumentos que puede poner en práctica un sistema como el planteado debe contemplar los siguientes componentes:

• promover e impulsar mejoras permanentes en la dotación de infraestructura de servicios tecnológicos
• proveer el acceso a fuentes de servicios técnicos diversas
• proveer información tecnológica
• proveer capacitación tecnológica y apoyar los esfuerzos de las firmas en este campo
• asesorar y asistir en la adquisición, adopción y adaptación de tecnología de origen local o externo
• ayudar a establecer relaciones con firmas extranjeras (tecnología, acceso a nuevos mercados y asociaciones
• promover la asociatividad
• asistir los esfuerzos innovativos in house

La no inclusión del crédito a las actividades innovativas en el detalle precedente obedece a que se descarta la continuidad de la acción de la Agencia de Promoción y en particular a la gestión de los instrumentos del FONTAR.

6. Resumen y Conclusiones

El nuevo escenario que enfrentan las actividades productivas en la región, a partir de las reformas estructurales y de la mayor inserción internacional a que dan lugar, somete a las firmas a nuevas exigencias y desafíos, frente a los cuales las características de los sistemas locales en que los agentes se desenvuelven, pueden cumplir un papel crucial.

Teniendo en cuenta el carácter social e interactivo de los procesos de innovación tecnológica y el peso creciente de ésta para explicar los cambios en los niveles relativos de competitividad entre empresas, sectores, regiones y naciones, puede afirmarse que los ambientes favorables -en términos de posibilidades de establecimiento de lazos constructivos de articulación y cooperación entre los componentes del sistema- ofrecen mejores perspectivas de desarrollo, que aquéllos en que las firmas se ven forzadas a actuar en condiciones de relativo aislamiento, sobre todo en actividades en donde prevalecen las formas tácitas de conocimiento tecnológico.

La afirmación precedente parece tanto más irrefutable, cuanto menos confiemos en las posibilidades sugeridas desde la óptica del “modelo lineal” en términos de adquisición de conocimientos tecnológicos de fuentes exógenas y que minimizan el papel que puede cumplir el reforzamiento sistemático de las capacidades propias, incluso para una selección y aprovechamiento adecuado de esos conocimientos.

El impacto que la globalización produce sobre los tejidos locales -que incluye frecuentemente la ruptura o debilitamiento de los encadenamientos preexistentes- no refuta esta línea argumental; por el contrario, la refuerza. Cierto es que las empresas que se incorporan a las redes globales de producción y comercio, acceden por esta vía a la posibilidad de resolver carencias y obstáculos derivados de la presencia de fallas de mercado y fallas sistémicas en los ambientes en que operan. Sin embargo, en ambientes virtuosos crecerá la probabilidad de existencia de agentes con las capacidades adecuadas para alcanzar esa inserción internacional. Por otra parte, si el proceso de globalización implica oportunidades en el sentido mencionado, implica también mayores riesgos de exclusión y de un aumento en las heterogeneidades entre firmas, agravando los problemas relativos a fallas sistémicas y de mercado.

En consecuencia, tanto para maximizar el número de actores “globalizados” provechosamente, como para minimizar las exclusiones, la consolidación de los sistemas locales de innovación aparece como una opción de alto valor estratégico, tanto en el campo de la acción institucional privada como en el de las políticas públicas relacionadas con el desarrollo tecnológico y, más ampliamente, con el desarrollo económico y social.

Aparece, entonces, como prioritario procurar el mejoramiento de los ambientes locales en relación con los procesos de innovación tecnológica, a partir de la consolidación de redes empresarias de información comercial y tecnológica y del fortalecimiento de la trama de vinculaciones entre los componentes del sistema y el aumento de las posibilidades de aprendizaje colectivo y de cooperación entre los mismos.

Las acciones a llevar a cabo deberán superar, sin embargo, importantes obstáculos y condicionamientos, provenientes tanto del lado de la oferta (institutos y organismos de CyT públicos o privados, universidades, agencias de promoción, etc, que contribuyen a la producción y difusión de conocimientos científicos y tecnológicos), como de la demanda (básicamente las empresas y según las circunstancias, también los propios componentes de la oferta).

Desde la oferta, es esencial que las acciones se apoyen en un profundo conocimiento de las necesidades específicas de las firmas, a fin de acertar en la elección de los mejores mecanismos para la absorción de tecnología por parte de las firmas. Va de suyo, que será esencial mantener y fortalecer el diseño institucional lanzado oportunamente.

En cuanto a los condicionamientos del lado de la demanda son, posiblemente, aún más severos y más difíciles de enfrentar. Estos incluyen los casos de apatía empresaria, las bajas expectativas respecto a las soluciones que puede ofrecer la oferta de servicios tecnológicos, tanto de instituciones públicas como privadas, la preferencia por efectuar otro tipo de requerimientos al sistema (crédito, defensa comercial, etc.) y la aún escasa difusión y adhesión entre los empresarios de las ideas que asocian los desempeños competitivos con la realización de esfuerzos sistemáticos en procura de un mayor desarrollo de los vínculos e interacciones entre los componentes del sistema de innovación. Cabe decir que el contexto de crisis y recesión que vive la Argentina, alimenta en gran parte estas actitudes.

Pero esta era ya una realidad anterior. Es sintomático, por ejemplo, que sólo el 6% de las firmas industriales argentinas mantuvieran vigente algún acuerdo de cooperación para I+D en 1996 o que las Universidades, los organismos de investigación públicos y los Institutos de investigación privados ocupen los últimos lugares en las preferencias empresarias como fuentes de información para la innovación aunque, por cierto, esto último también puede obedecer a las debilidades en la oferta tecnológica de estas instituciones.

Los problemas mencionados se agravan en el ámbito regional. Como consecuencia del alto grado de concentración económica que caracteriza a la Argentina, en los ambientes locales las instituciones tienen menor desarrollo relativo, los eslabonamientos productivos son más débiles, las fallas de mercado se agudizan y las firmas tienden a operar en condiciones de mayor aislamiento. Las excepciones que confirman esta regla general son los casos, no muy numerosos en Argentina, de tejidos locales que, a partir de un ambiente favorable a la innovación tecnológica, consiguen compensar las desventajas de localizarse lejos de las aglomeraciones mencionadas.

Debido a ello, la distancia relativa con respecto a las metrópolis o las áreas relativamente más desarrolladas suele corresponderse de manera bastante aproximada con la actitud innovativa de las firmas y, eventualmente, con ciertas características distintivas de su conducta tecnológica, en particular con lo referido a la demanda de servicios tecnológicos. Concretamente, tanto los indicadores relativos a gastos en procura de mejoras tecnológicas, como los correspondientes a vinculaciones mantenidas por las firmas con instituciones de C&T, muestran valores superiores en las áeas metropolitanas de las Ciudades de Buenos Aires y de Córdoba y bajan significativamente en áreas de mayor aislamiento territorial.

La distribución regional de los recursos correspondientes a los diversos mecanismos públicos de promoción de la innovación, así como el grado de conocimiento y de utilización de instrumentos tanto crediticios como no crediticios por parte de las firmas, muestra un alto grado de concentración territorial, revelando las dificultades de los sistemas regionales para aprovechar estos instrumentos y los requerimientos que esto implica en términos de acciones de difusión a llevar a cabo.

Ciertamente, puede jugar un papel crucial el diseño institucional del Sistema Nacional de Innovación. En tal sentido, y a diferencia de lo que suele ocurrir en otros ámbitos, la CyT fue tratada desde mediados de los 90s como política de Estado y gozó de cierta continuidad. De hecho la ley 25.467, fue sancionada en el año 2001 por un gobierno que, anteriormente había sido la oposición al partido político oficial. Esta ley se consagra todo el andamiaje o diseño institucional desarrollado desde mediados de los 90s, así como la metodología de trabajo del PNP. Lamentablemente la profunda crisis que vive la Argentina hace ya más de tres retarda una buena y necesaria consolidación de los institutos que componen dicho diseño. Además la crisis institucional acaecida a fines del año 2001, que implicó la salida anticipada del gobierno y su reemplazo por otro provisional, dificultó la prosecución de muchas de las actividades en el terreno del fortalecimiento institucional del área de CyT.

La superación de los obstáculos (de la oferta y de la demanda) requerirá tanto de acciones del sector público, como de carácter colectivo o cooperativo (impulsadas, por ejemplo, por las asociaciones empresarias) o bien de cooperación entre el sector público y el privado. Mientras que el rol del Estado puede ser de vital importancia frente a los problemas de coordinación entre las firmas, para orientar la elección de tecnologías e incentivar la comunicación e intercambio de información entre los agentes, el papel de las instituciones privadas locales, particularmente de las asociaciones o cámaras empresarias, puede ser determinante para detectar las especificidades requeridas en cada caso, a partir de las particularidades locales, sectoriales y por tipo de firma, y para lograr una activa participación e involucramiento de los agentes en las acciones a encarar.

Cualquier acción de corrección para aumentar el uso de las herramientas de promoción tecnológica, requerirá un trabajo muy intenso sobre la capacidad de absorción por parte de las empresas demandantes. Sin fuerza tecnológica interna, la capacidad de una firma para utilizar recursos externos se ve severamente limitada; los recursos externos pueden brindar estímulo y respaldo, pero se necesita un mínimo de recursos técnicos internos para asimilar destrezas y capacidades provenientes de afuera.

A partir de diagnósticos precisos y específicos que den cuenta de las especificidades locales, las acciones a encarar deben orientarse al desarrollo de un sistema de redes de extensión tecnológica, que involucre a los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal) y a las instituciones privadas locales, que actúe desde las instituciones locales existentes y cuyo propósito central debe ser la difusión de conocimiento e información tecnológica, la coordinación de los esfuerzos de las instituciones públicas y los de éstos con las instituciones privadas, la promoción del desarrollo tecnológico y el fomento de las vinculaciones y asociaciones entre los componentes del sistema local de innovación.

Apéndice

El diseño institucional de la política actual en Ciencia y Tecnología en la Argentina

A partir de 1996 las autoridades de la Secretaría de Ciencia y Tecnología incorporaron una serie de modificaciones en la estructura de CyT con el objetivo de separar las funciones de diseño de política, de promoción y de ejecución científico-tecnológica⁽²¹⁾. Ello condujo a la creación de nuevos organismos: a nivel político, como el Gabinete Científico-Tecnológico⁽²²⁾ –GACTEC-, a nivel de promoción, la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica y dentro del nivel ejecutivo, la reestructuración institucional del CONICET.

El GACTEC consagra las prioridades nacionales en CyT expresadas en el Plan Plurianual de CyT elaborado por la Secretaría de C y T en su carácter de secretaría ejecutiva. Dicho Plan involucra no sólo aspectos presupuestarios sino también las políticas orientadas al sector público y privado, priorizando temas de interés nacional. El proceso de elaboración es descentralizado y participativo e involucra a responsables del sector productivo, científicos y gobiernos provinciales.

El Plan Plurianual procura facilitar la cooperación entre organismos públicos con áreas comunes de incumbencia y posibilita el desarrollo innovativo a través de la ponderación de prioridades en aquellas áreas que responden a las necesidades de la demanda. Entre otros objetivos el Plan busca orientar la inversión hacia actividades de alto impacto socioeconómico, reducir desequilibrios regionales y tornar más eficiente el esfuerzo presupuestario nacional y provincial. Sus políticas se estructuran en forma horizontal, sectorial (estableciendo prioridades en materia agroindustrial, minera, energética, industrial, salud y educación), y regional.

Las líneas directrices del Plan proponen:

• potenciar el financiamiento público a través de la cofinanciación por parte de la provincias y el sector privado
• orientar los esfuerzos nacionales y regionales en función de las demandas del sector socioproductivo
• producir cambios institucionales para fortalecer la capacidad local de innovación
• promover vínculos entre los componentes del Sistema Nacional de Innovación
• proporcionar señales de largo plazo para incentivar inversiones públicas y privadas relacionadas con el desarrollo de conocimientos

De este modo, el GACTEC y la Secretaría de C y T formulan y programan las políticas, mientras que los organismos –CONICET, Universidades, los Institutos, etc- ejecutan las actividades científico-tecnológicas.

La Agencia completa este proceso a través de la administración de los instrumentos promocionales. Creada a fines de 1996, la Agencia promueve la investigación científica y tecnológica y la innovación a través del financiamiento de proyectos. Cuenta con dos Fondos: el FONTAR y el FONCYT, el primero orientado al financiamiento de proyectos innovativos o de modernización tecnológica y el segundo a la generación de conocimientos científicos y tecnológicos a través del otorgamiento de subsidios a grupos e instituciones de investigación.

Dentro de las transformaciones ejecutadas en procura de una administración más eficiente de la CyT en Argentina, cabe destacar dos instancias de representación institucional: el Consejo Federal de Ciencia y Tecnología –COFECyT- órgano provincial que participa en la definición de políticas y la ex Comisión de Gestión Interinstitucional (hoy denominado en la Ley 25467 Consejo Interinstitucional de CyT, CICYT), que agrupa a los institutos públicos de CyT no universitarios.

En una de sus primeras intervenciones, el COFECyT encomendó el Programa Piloto de Detección de Demandas Tecnológicas Regionales –PP- con el objeto de determinar prioridades federales de CyT para ser incorporadas en la política nacional. El programa actúaba en dos niveles: adecuando progresivamente el gasto que ejecuta la Nación a la resolución de problemas regionales y confrontando la oferta de servicios a escala nacional con las demandas provinciales (identificando los tipos de prioridades: productivas y sociales).

Los cambios institucionales mencionados hasta aquí revelan la adopción, por parte de la política científica y tecnológica argentina, del enfoque basado en el concepto de Sistema Nacional de Innovación, según el cual la innovación es en esencia un proceso colectivo de aprendizaje continuo en el cual participan las empresas como proveedoras, clientes o usuarias de conocimientos, los laboratorios e institutos públicos y privados de investigación y de servicios técnicos, las universidades, el sistema financiero, las asociaciones empresarias y de trabajadores, las organizaciones no gubernamentales, etc.

La idea implícita es que el Estado debe realizar esfuerzos de programación, promoción, articulación y coordinación, introduciendo mecanismos de seguimiento y evaluación; en otras palabras un papel catalizador que asegura no sólo una infraestructura adecuada en materia de ciencia, tecnología e innovación y una concertación de los esfuerzos realizados en ese ámbito. El Estado también debe generar un marco de incentivos que estimule las interacciones entre los distintos agentes, potenciando la “cultura innovativa” tanto en el sector público como privado, con el objetivo primordial de contribuir al posicionamiento competitivo del país en la economía mundial, reduciendo la brecha con los países desarrollados.

Bibliografía

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Borda Marta y León Carlos “El Fondo Tecnologico Argentino – FONTAR – un analisis evaluativo de sus primeros seis años de existencia” presentado en el taller “estrategias locales y regionales de innovación tecnológica” ALTEC, 2001

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Sierra Pablo, Gustavo Lugones (1999) “Políticas para la consolidación de los sistemas locales de innovación”. Beletin Techint Julio Septiembre de 1999.

World Bank (1997) “Technology institutions and Policies:Their role in developing technological capability in industry”, by Melvin Goldmanand Henry Ergas, with Eric Ralph and Greg Falker, Technical Paper nº 383, The World Bank, Washington DC, July.

Notas:

(1) Los conocimientos tácitos se reflejan en la imposibilidad general de escribir instrucciones precisas (blueprints) que definan la manera de emplear una determinada tecnología.

(2) Plan Plurianual de Ciencia y Tecnología 1999-2001, Políticas regionales.

(3) Cabe destacar que de los elaborados posteriormente el del 2001 quedó inconcluso mientras que el del 2003 que actualmente procesa la Secretaría para la Ciencia la Tecnología y la Innovación Productiva, es sólo anual.

(4) Se consideran las principales conclusiones del análisis elaborado en el documento “Sistemas de innovación regional”, del Plan Pluriuanual 1999-2001.

(5) r=99,86 con respecto a investigadores del CONICET y r=96,59 con respecto a investigadores totales del país

(6) Extraído de informes de la Dirección de coordinación interinstitucional de la entonces SECYT, que llevó a cabo reuniones exploratorias en provincia, con investigadores y tecnólogos.

(7) De acuerdo al Reglamento de Beneficios Promocionales Res.

(8) Decreto Reglamentario Nro. 1331/96 que sustituye al anterior Decreto 508/92

(9) La Agencia fue creada por el Decreto 1660/96, teniendo entre sus atribuciones: a) aprobar las asignaciones de financiamiento de los instrumentos promocionales, b) proponer nuevos instrumentos promocionales, c) supervisar y controlar el funcionamiento de los instrumentos que administra. Fue creada como un organismo desconcentrado con el propósito de fortalecer y mejora la promoción de la ciencia, la tecnología y la innovación en el país, especialmente a través de la financiación de proyectos.

(10) Resolución 194/97 setiembre de 1997

(11) Decreto 270/98

(12) Borda León 2001

(13) Este trabajo fue elaborado en base a la información desagregada por provincia hasta 1999.

(14) crédito para modernización tecnológica “L1, créditos para institutos de servicios tecnológicos L3; créditos de desarrollo e innovación tecnológica L4, fondos de la Ley 23877 bajo distintas modalidades, Consejerías tecnológicas

(15) Hablamos hasta aquí de una correspondencia entre el tema demandado y la oferta institucional, la eventual solución puede o no provenir de este cruce.

(16) Del total de fondos asignados para el conjunto de las líneas se ha comprometido aproximadamente un 43%.

(17) Trabajo elaborado por la Lic Anahí Tappatá, en el marco de los estudios de la Dirección de Coordinación Institucional Regional y Sectorial de la SECYT

(18) El estudio no abordó otros procesos claves como son la logística comercial, o la logística de transporte y consolidación de cargas.

(19) El estudio encontró pocos ejemplos de firmas tomadas al azar que contuvieran en sí mismas tecnologías desarrolladas por IT.

(20) Un diseño de gestión muy similar al que la Secyt se planteó llevar a cabo, ha sido implementado por el CONICyT en Venezuela. Asimismo, en la línea de focalizar los esfuerzos de innovación en temáticas estratégicas, se destaca el caso de Colombia.

(21) Ver documento “Bases de una Política científico tecnológica” SECYT 1996

(22) Gabinete interministerial presidido por el Jefe de Gabinete de Ministros

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